为缓减能源资源浪费和环境污染，2007年12月31日国务院办公厅颁布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发[2007]72号。以下简称“限塑令”）。“限塑令”自2008年6月1日实施以来，关于塑料袋的收费问题和替代品等问题引发了社会各界的思考与争论。“限塑令”颁布的主要原因在于塑料袋的过量使用及回收处理不到位，但“限塑”并非“禁塑”，尤其当缺乏真正相对环保的替代品时，塑料袋的重要性仍然不可否认。如何减少塑料袋的使用与废弃、提高资源利用率，是解决当前矛盾的关键所在。因此，分析“限塑令”对塑料袋回收利用的影响，可为今后制定塑料袋资源回收利用的政策走向与改善提供相关支撑。
2 “限塑令”对塑料袋回收利用的影响
2.1 我国塑料袋回收利用概况与存在的问题
“限塑令”所针对的塑料袋主要指的是PE塑料袋，回收后绝大部分被加工成再生塑料粒子和再生塑料制品。但由于目前国内的生产消费仍处于“从资源到产品，再到废弃物”的传统模式，使得包括塑料袋在内的大量可再利用的资源被直接当作垃圾扔弃。据中国塑协塑料再生利用专业委员会统计，我国每天塑料袋使用量高达30亿个，其中仅用于买菜的塑料袋就达10亿个。目前，仅北京每年废弃的塑料袋就达23亿个，产生废旧塑料包装垃圾14万吨，占生活垃圾总量的3%；上海每年产生废旧塑料包装垃圾19万吨，占生活垃圾总量的7%。
因此，我国废弃塑料袋的回收具有强劲的资源优势，在正规操作下，可有良好的经济效益和环境效益，不仅可以减少资源浪费，而且有利于遏制垃圾泛滥、减少“白色”污染。
然而，当前我国废塑料袋回收利用行业尚存在较多问题。主要有：
（1）由于原生塑料袋生产厂家大都规模较小且非正规，所生产的塑料袋往往品质参差不齐、回收难度大、回收利用价值有限，收购价格较低，因此在垃圾的收集、清运、处置等各环节都没有相关的回收分拣程序，仅有少量废品收购者可回收到品质较好的塑料袋。因此，原生塑料袋的质量是限制其回收价格与阻碍回收利用的重要因素。
（2）当前我国塑料袋回收再利用行业属于在夹缝中生存的行业。虽然其对于资源环境，乃至国家长远发展具有重要意义，但其同时也存在特殊性：企业规模普遍较小，有相当一部分为作坊式再生加工点。由于此类加工点大都先天不足，工艺、设备简单，处于自发、落后的状态，因而极易对环境造成严重污染。
2.2 “限塑令”对于塑料袋回收利用的作用
针对国内塑料袋回收利用存在的问题，“限塑令”的有效实施将对塑料袋回收利用起到积极的作用。
（1）对于塑料袋质量，“限塑令”明确规定“在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”。这将对提高塑料袋的质量起到非常显著的作用，而厚度的增加也将导致塑料袋成本与价格的上涨，从而会刺激塑料袋回收利用的经济效益上涨。塑料购物袋国家强制性标准的出台，对塑料袋制品行业的冲击影响力很大，以前塑料袋上均无产地、生产企业等标识，但新标准要求在塑料购物袋表面须明确标识生产企业厂名、厂址、所使用原料等生产信息，以便执法部门监管。根据“限塑令”的要求，许多不能达标的企业将会被淘汰，促进了塑料袋质量的提高，进而利于塑料袋的回收利用。
（2）对于塑料袋的使用，“限塑令”要求实行塑料购物袋有偿使用制度。经济杠杆在其中的作用非常明显：有偿使用不仅能够有效减少塑料袋的使用量，而且能使附着于塑料袋上的经济价值显性化，同时对于提高塑料袋回收价格、促进其回收利用起到一定的推进作用。
（3）“限塑令”对塑料袋的回收利用做出了明确要求，对环卫部门、环保部门、科技部门，以及财政、税务部门等也都提出了具体要求。随着生活垃圾分类收集与处理的推行、塑料袋相关回收网点的建立健全、回收企业的发展，以及相关规范、标准和政策等的出台与实施、全过程管理体系的完善，都将激励并促进塑料袋的回收利用。
综上所述，可以预见，随着“限塑令”实施盲区的缩小与扫除，当不合格塑料袋逐渐退出市场时，原生塑料袋质量障碍也将随之消失；同时伴随价格杠杆下塑料袋负外部性内部化及塑料袋价值的升高，废弃塑料袋的回收利用价值也会上升；加之塑料袋回收利用行业的发展，塑料袋回收利用率将得到较大提升。
3 “限塑令”实施后塑料袋回收利用的现状
尽管从长期来看，“限塑令”对塑料袋的回收利用将具有较好的引导与促进作用，但就本文作者目前所做的调研结果来看，情况并不乐观。本文选取了上海市杨浦区的三个居民小区，即东方家园（国顺路128弄）、仁和苑（政通路240号）和国权后路25弄小区（以下依次用A区、B区、 C区代替），分别于2008年3月和10月，即“限塑令”实施前后，对居民小区生活垃圾中的塑料袋各进行了为期一周的分拣调研。结果表明，“限塑令”的短期实施对塑料袋回收利用的影响主要体现在以下几点。
3.1 塑料袋质量仍然参差不齐，品质较差者众多，不利于回收利用
（1）“限塑令”实施后，居民生活垃圾中的超市购物塑料袋大幅减少，其中减幅最小的C区也达10.24%；相比之下，无标识塑料袋消费不降反升，且绝大多数为“限塑令”所禁止的超薄塑料袋，B区的升幅最大，达20.15%。“限塑令”实施前后三个小区塑料袋丢弃情况如图1所示。
图1 “限塑令”实施前后废弃塑料袋组成情况
（2）对于“限塑令”所规定的厚度0.025mm以上的塑料袋，实施前后三个小区的消费量均有上升，但总体上升并不显著，尤其是A、B两个小区。相比之下， C小区的影响较大，厚度0.025mm以上塑料袋的消费量在“限塑令”实施之后有了明显的增长，但是较厚塑料袋占所有塑料袋的比例仍然很低，仅为8.54%。“限塑令”实施前后三个小区生活垃圾中厚塑料袋废弃的情况如图2所示。
图2 “限塑令”前后厚塑料袋废弃情况对比
调研结果说明，“限塑令”的短期实施并没有达到预期的提高塑料袋质量的效果，因而对塑料袋回收利用的促进作用也较为有限。
3.2 无标识塑料袋用作垃圾袋的比例显著上升基于我国城镇居民逐渐形成的垃圾袋装习惯，废弃塑料袋用作垃圾袋也可认为是再利用的一种形式。调研显示，实施“限塑令”后，较小、品质较差的无标识塑料袋用作垃圾袋的比例显著上升（如图3所示）。“限塑令”实施前，A区的生活垃圾中，废弃的无标识塑料袋被用作垃圾袋的平均利用率仅为7.95%，“限塑令”后增加到16.60%；C区的上升幅度较其他两个小区略为平缓，但变化也较明显。其中主要原因在于“限塑令”实施后，超市、商场的塑料袋大都实行了有偿使用，居民对此类塑料袋的消费量大幅下降，较大程度上缩减了居民免费垃圾袋的来源，从而在生活垃圾袋装习惯的作用下，原本被直接废弃的无标识塑料袋也被列入了垃圾袋的范畴。因此，从这一角度看，“限塑令”对较小、品质较差的塑料袋重复利用率的提升具有一定促进作用。
图3 无标识塑料袋用作垃圾袋比例
3.3 超市塑料袋重复利用率上升
调研数据显示，“限塑令”实施后，三个小区居民的超市塑料袋废弃率均呈现大幅下降（如图4所示），尤其是B区，降幅达23.65%。分析其中原因塑料回收利用，一方面是在经济杠杆作用下，超市塑料购物袋的使用量有了大幅减少；另一方面，与“限塑令”后超市塑料购物袋的重复利用率上升有关。
图4 超市塑料购物袋的废弃情况
在“限塑令”实施时间尚且较短的情况下，居民对于塑料袋的需求量仍然很大。“限塑令”实施前，免费塑料袋较好地满足了居民的需求；“限塑令”实施后，则分化为各类环保购物袋、重复使用原有塑料袋和购买新的塑料袋三种途径。环保购物袋的使用虽然有所上升，但总体而言十分有限；而新塑料袋购买量也大幅减少。据中国连锁经营协会统计，“限塑令”实施一个月后塑料回收利用，全国超市塑料购物袋的使用量，总体减少了70%～ 80%。因此，重复使用已有的质量较好的超市塑料购物袋，已成为居民解决塑料袋需求的非常重要的途径之一。从这一角度看，“限塑令”促进了超市塑料袋的重复利用。 3.4 垃圾散装程度有所上升，将对塑料袋回收利用产生一定影响
目前我国城镇居民的生活垃圾投放方式以袋装化为主要形式，“限塑令”实施后，生活垃圾散装投放程度较实施前有所增加。调研显示：C区在“限塑令”实施前，几乎没有散装垃圾，而之后每桶垃圾中的散装垃圾约达20%；A区在实施“限塑令”前、后的散装垃圾量则从15%～20%上升到20%～30%。考虑到垃圾对塑料袋的污染，及被污染塑料袋在再利用过程中“脱脏”环节的成本与负担的上升等情况，可以认为“限塑令”实施所导致的垃圾散投现象的上升对塑料袋回收利用将产生一定影响，但具体影响如何尚有待进一步调查研究。
4 结语
“限塑令”触及塑料袋的生产、销售、使用以及回收利用等全过程，如果得到有效实施，将对塑料袋的回收利用起到较好的促进作用，但是就短期而言，影响较为有限，主要表现为短期内废弃塑料袋的质量并没有得到明显提升；但“限塑令”的短期实施使得无标识塑料袋被用作垃圾袋的比例显著上升，超市塑料购物袋的重复利用率也有所提高。
为了达到“限塑令”的预期效果，促进我国塑料袋的回收利用，从根本上解决塑料袋污染问题，提出以下建议：
（1）继续深入推广“限塑令”，尤其需要突破对菜场、小商店、商铺和摊贩等的实施瓶颈，全面推行“限塑令”，普遍提高塑料袋的质量。
（2）建立健全居民塑料袋回收利用体系。建立社区机制并在此基础上建立塑料袋回收利用体系；将塑料袋的再生利用前端化，在未进入混合垃圾之前的物流链的所有环节，包括源头管理、销售流通、回收利用等，考虑其再生利用，尽量将过程中的负外部性内部化，提高回收利用水平和效率。
（3）建立塑料袋回收利用的保障机制。可以建立社区参与机制，降低塑料袋的回收成本和废弃污染，促进塑料袋再利用。对于生产、销售环节，可以建立许可证管理制度，贯彻落实关于禁止生产超薄塑料袋的内容。另外，为激发各类社会主体的环境责任，可在明确相关责任者的责任义务的基础上，建立产品责任制度，开征塑料袋特种费用，以法规等形式确定生产者、销售者、消费者回收利用的义务。同时，还需相应的政府扶持经济激励机制，通过“奖、补、返、让”等方式，激励社会各方加强对塑料袋的再生利用。
